发改委、财政部和央行，是我国宏观经济调控的三巨头。其中，发改委作为“小国务院”，居中协调平衡；财政部与央行一左一右，分别负责财政政策和货币政策。

计划经济时期，财政与央行的关系被形象的称为“连裆裤”，意指双方关系密不可分。但如人饮水，冷暖自知，在“大财政、小银行”的年代，财政挤银行、银行挤票子，个中滋味又不知如何。

甚至于1969年，人民银行总行直接与财政部合署办公，沦为财政的出纳，对外只保留中国人民银行的牌子。直到1978年，央行才独立于财政部，分开办公。从曾经的上下级到如今的平起平坐，双方的关系逐渐微妙起来。

近年来，财政部和央行更是一言不合就开怼，光是为外人所乐道的，就至少有国库经理还是代理（谁来掌管国库）、积极财政政策（是谁出工不出力）、财政赤字货币化（该谁来借钱\印钱）3大论战。

冰冻三尺，非一日之寒，且以历史最悠久的国库管理权之争开篇，既看热闹，也看门道，探一探这对冤家恩怨情仇的因果。

何谓国库？

所谓国库，根据《中华人民共和国国家金库条例》第二条，是国家金库的简称。

国家金库，名字很是唬人，仿佛洒满黄金的藏宝洞，遍地珠宝，但事实并非如此。

不同于古代的实物国库，进入到信息时代，国库从有形走向无形，早已化作拥有巨额资金的银行账户，国家所有财政性资金的收支都通过国库账户进行集中收缴、拨付和清算。

借用国际货币基金组织（IMF）的定义，现代国库已经突破国家金库的概念限制，指向更为广泛的财政代表政府控制预算执行，承担府资产和负债的一系列管理职能。

2019年，全国一般公共预算收入19万亿元，政府性基金8.5万亿，国有资本经营0.4万亿，社会保险基金8.1万亿，剔除重复的财政对社险基金补贴1.9万亿后，四本预算收入规模高达34.1万亿，按规定全部要缴入国库。

这样海量资金的国库，不是金库却胜似金库，其管理权也必然是财政部和央行都不肯放弃的根本利益。

因此，财政部的国库司和央行的国库局，为“经理还是代理国库”争扯不清已十数年。

经理 or 代理，一字之差，天上地下

新中国成立以来，预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务一直由人民银行办理，国库管理体制也经历了由代理国库到经理国库的转变。

经理制下，人民银行国库是对政府负责，政府与央行之间存在委托关系，央行经理国库的职责很广泛。代理制下，人民银行国库向财政部门负责，财政部门委托人民银行来管理国库，央行就会处处受制于财政部门。

原央行国库局局长刘贵生坦言， “是否赋予国库监督权，是经理国库与代理国库的根本区别所在” 。

所谓“经理”，就是办理+拒绝办理，这种拒绝办理的一票否决权就是监督权的直接体现。

但归根到底，一票否决权，看似是监督权，实则是控制权的体现，也是央行对于国库控制权的坚守。

央行经理国库体制下，财政的收入和支出都要通过国库。理论上，央行对于收入入库和资金支出具有最终话语权。

收钱时，财政收入由税务、海关等收入征管部门通过财税关库银横向联网系统，直接缴入人民银行国库账户。

花钱时，实行双重审核制，预算单位向财政提出支出申请，财政审核后送交人民银行，人民银行还要逐笔审核每笔支出，然后财政资金由国库直接拨付到预算单位账户。

国库管理，从代理走向经理

1950年，中央人民政府政务院发布了《中央金库条例》，确定代理国库制。
1985年，国务院颁布了《中华人民共和国国家金库条例》，将人民银行代理国库改为经理国库。

《国家金库条例》第三条规定：“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责“。

《中国人民银行法》、1994年和2014年新旧《预算法》等法律法规均延续了人民银行经理国库这一表述。

对于央行而言，“经理”到“代理”，虽一字之差，但这代表人民银行相关国库管理职能的取消，人民银行将沦落为类似商业银行的受托代理角色和财政部的下级部门角色，这种地位的落差是不可接受的。

但在财政部科学研究院院长刘尚希看来，央行一直履行的职能都是“代理国库”，并未因法律条文的更改而有什么实质性的提升。

更耐人寻味的是，《预算法》在明确央行经理国库的同时，也同时规定，各级财政部门享有对国库存款的支配权，从而为后续的国库管理权之争埋下了伏笔。

分歧严重，各执一词

央行副行长潘功胜曾公开表示：“央行经理国库制度的基本理念是职责分离和权力制衡。更通俗地说，财政是政府的会计，而人民银行则是政府的出纳。”

这也代表了央行一贯的主张，即财政是会计，国库是出纳，会计和出纳不能互兼，因此国库应独立于财政，由央行经理。央行经理国库会对财政部门的权力形成制衡，从而监督财政资金的使用。

财政部则认为，历史上由于财政部门没有设立专门的国库管理机构，才暂时规定由人民银行经理国库，随着财政部成立了国库司和国库集中支付改革的实施，人民银行应退回“代理国库“的角色。

财政部门也并不缺少监督，外有各级人大、监察及审计部门虎视眈眈，内有财政部驻各地专员办事处巡查督导，”一个人干活，三个人监督“。

同时，部分地方财政部门人士表示，人民银行对预算管理体制和财政业务理解不深，监督往往流于表面，赋予央行最终决定权反而会造成资金使用低效率和低收益。

架空央行，财政部暗中反击

2001年，财政部主导推动《财政国库管理制度改革方案》，构建以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为资金缴拨主要形式的现代国库制度。

改革方案坚持“先支付，后清算”的模式，财政部门或预算单位直接向代理银行下达支付指令，由商业银行先行支付至供货单位或服务商，每日终了，商业银行汇总支付总额向人行国库进行汇总清算。

改革后，财政部门“见钱不花钱”，预算单位“花钱不见钱”，央行也从资金拨付的事前审核角色沦为事后清算角色。

从业务流程看，预算收入收缴及预算支出业务的办理由代理商业银行负责，不再直接通过人民银行。财政资金由代理商业银行完成支付后，人民银行被动与代理行办理资金清算，不再介入资金支付审核环节，更无从动态监督每一笔财政资金支出，“央行经理制”名存实亡。

对于财政部借道集中支付架空央行之举，央行方面积怨已久。央行国库局局长刘贵生在其专著《现代国库论》中，多篇文章提到要改革国库单一账户体系，销毁所有政府在商业银行的账户，改为央行一个账户统收统支，重拾央行的审核权力。

而这口憋着的怨气，也将在2012年至2014年预算法酝酿修订时，借着国库保卫战的名义，倾泻而出，掀起舆论场和学术界的狂风暴雨。