财政赤字率一般被定义为财政赤字与国内生产总值的比率，欧盟一般将3%作为衡量财政风险的警戒线，我国也基本上按照这一衡量标准，将赤字率长期都控制在3%。

2016年，在经济结构性调整、大幅度减税降费、落实积极财政政策的改革背景下，我国赤字率首次触及3%的警戒线，由此引发了学界对财政风险的讨论。

2018年，我国的赤字率预算安排下降到2.6%，是2012年以来的首次下降，这又引发公众学者对积极财政政策变化的猜测。2019年，赤字率预计提升到2.8%，比去年高0.2个百分点。

但回顾近年来对赤字率的讨论，往往缺乏从四本预算角度分析赤字的形成，也不太重视研究赤字率的统计口径差异，存在一定偏颇。

1、赤字的定义

财政赤字，简言之，就是财政支出与财政收入的差额,因会计上将其用红字表示，所以称为财政赤字。

衡量一个国家财政赤字的多少和财政运行的优劣，通常采用赤字率这一指标，来比较不同国家不同年度间的财政赤字情况。

赤字率，即赤字额占国民生产总值（GDP）的比重，是将赤字数额与GDP进行对比，反映了财政收支入不敷出的程度和财政运行的风险。一般认为这一指标的警戒线是3%—5%。

赤字可以通过发行债券、向银行透支、增加税收、减少支出等方式弥补，1994年立法规定财政不能向人民银行透支，因此目前我国采用的方式是发行政府债券。中央政府发行的是国债，地方政府发行的是地方政府债券。

2018年，我国赤字总规模23800亿元，国内生产总值90万亿元，赤字率为2.6%，其中中央政府赤字15500亿元，地方政府赤字8300亿元。

财政赤字不同于债务余额，一般是财政年度的概念，是一个财政年度的收支的缺口，是流量的概念，年度间赤字不能累加；而债务余额是历年积累的债务中未偿还部分，是存量的概念，年度间新增债务可以累加。

2、赤字的计算方法

赤字率统计的国际做法财政赤字率公式表示一般为:

财政赤字率=财政赤字/国内生产总值=(财政支出－财政收入)/国内生产总值。

从公式看出，赤字率变化主要受到两方面的影响，一是反映经济状况的GDP；二是反映财政状况的收支情况。

但由于国际上对财政收支概念没有统一的规定，因此形成了不同的赤字率统计口径，国内对我国财政赤字定义也存在诸多分歧。

考虑到《预算法》作为财政基本法的权威地位，下面将以《预算法》为依据，以财政部提交全国人大审议的预算草案为蓝本，来研究我国财政赤字的官方口径。

由新《预算法》可知，我国预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。

但在统计赤字时，官方仅使用一般公共预算的总收支进行计算，并不涵盖其他三本预算的盈余或缺口。因为按照《预算法》第9条、第10条和第11条规定，其他三本预算要做到以收定支或收支平衡，并未赋予其编列赤字的权利。

第九条 政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。

第十条 国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。

第十一条 社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。

那么，一般公共预算编列赤字的法律依据体现在哪？中央预算编列赤字的依据在《预算法》第34条，并明确中央政府弥补赤字的来源为发行国债；地方的依据在《预算法》第35条，并明确地方政府弥补赤字的来源为发行地方政府债券。

第三十四条 中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。

对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。

第三十五条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

因此，我国财政赤字计算的标准就是一般公共预算举借的债务，也就是中央政府发行的国债和地方政府发行的一般债券（不含专项债券）。这是最直观的最本质的计算方法。

公式为：财政赤字＝当年新发行的中央政府国债＋当年新发行的地方政府一般债券

3、财政部对赤字的技术处理

从人代会预算草案报表出发，财政部对财政赤字=财政支出－财政收入这一公式做了进一步细化，提出了一个较为细致复杂的计算方法和表述。

计算公式为：

财政赤字＝（全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金）-（全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金）

第一个括号体现的是总支出的各类方向，换个角度看就是当年的支出调整预算。其中，全国一般公共预算支出是指当年支出预算中已经花出去的部分，补充预算稳定调节基金和结转下年支出的资金是指当年已经安排了预算，但还没有花出去的部分，这部分钱一部分是结余资金，用于补充预算稳定调节基金，另一部分是结转资金，结转下年支出。

第二个括号体现的是总收入的各种不同来源，其实就是当年的线下总收入。其中，全国一般公共预算收入是指当年征收上来的税收和非税收入；调入预算稳定调节基金和其他预算资金是指从别的来源调入一般公共预算的资金；动用结转结余资金是指以前年度没花完的资金。

具体文字表述体现在《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》，“全国一般公共预算支出220906.07亿元，完成预算的105.3%，增长8.7%。加上补充中央预算稳定调节基金1018.54亿元，支出总量为221924.61亿元。收支总量相抵，赤字23800亿元，与预算持平”。

4、口径争议——专项债的不“一般”

赤字口径的争议主要在于，地方政府新增一般债务限额计入赤字，而新增专项债务限额不计入赤字，不尽合理。

以2018年为例，《政府工作报告》将2018年赤字率水平安排为2.6%，但地方政府发行的专项债券13500亿元没有参与赤字率计算，若涵盖专项债将较大地提高赤字率水平1.5个百分点。

按照我国政府性债务管理规定，根据发行债券投资项目的收益情况，地方政府债券可分为一般债和专项债，分别列入一般公共预算和政府性基金预算。

考虑到与一般公共预算对应的一般债是以税收作为还款来源，因此列入赤字。对于专项债来说，要求必须做到项目收益自求平衡（一般是通过土地收入平衡），不额外增加政府还款负担和纳税人负担；同时，按照预算法规定，政府性基金预算不得编列赤字，因此专项债规模不列入赤字。

另据专家解读，上述分类借鉴了美国市政债经验，与国际进行了接轨，并不是中国特色。美国实行复式预算，其中资本预算通过发行项目收益债券等市政债券的方式筹集，举债规模不计入当年财政赤字。

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